Relations entre les pouvoirs publics et les associations : nouvelle circulaire

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Cet article a été publié au numéro 258 correspondant à l'actualité du mois d'Octobre 2015.

Le Premier ministre a publié en date du 29 septembre 2015 une nouvelle circulaire destinée à récapituler les données applicables aux relations entre les associations selon la loi de 1901 et les pouvoirs publics. (1). Ce document et ses annexes rappellent l’ensemble des règles juridiques et financières que les administrations se doivent d’appliquer dans leurs relations avec les associations. Elle remplace les précédentes circulaires relatives aux relations de l’État avec les associations dans les départements (2), aux conventions pluriannuelles d’objectif entre l’État et les associations (3), aux subventions de l’État aux associations (4), aux subventions de l’État aux associations et aux conventions pluriannuelle d’objectifs (5) et aux relations entre les pouvoirs publics et les associations (6).

Comme toute circulaire, ce texte se limite à présenter un mode d’emploi à usage des agents publics. Elle présente les normes et indique comment elles doivent être interprétées par les agents de l’État. Elle n’a de valeur contraignante que vis-à-vis des agents de l’État. Cette circulaire comprend 5 annexes.

Les caractéristiques de la subvention versée à une association

L’annexe 1 commence par rappeler ce que recouvre la notion de subvention, qui a une définition légale depuis la loi du 31 juillet 2014 (7)

L’élément principal de cette définition, c’est que l’attribution d’une subvention n’a en principe pas pour objet de répondre à un besoin propre exprimé au préalable par une autorité publique. Elle n’est pas la contrepartie d’une prestation de service individualisée.

La subvention est allouée pour un objet déterminé, un projet spécifique, ou est dédiée au financement global de l’activité associative.

Ces actions, projets ou activités sont initiés, définis et mis en œuvre par les organismes de droit privé bénéficiaires. De façon fort peu étonnante, c’est le seul aspect de la définition légale que la circulaire ne commente pas. En effet, dans la pratique, de nombreuses subventions sont versées par l’État à des organismes qui sont en fait ses filiales, pour la réalisation d’objectifs prédéfinis par l’administration, et elles ne peuvent en réalité pas être qualifiées de subventions. A titre d’exemple, les subventions aux organismes titulaires de labels initiés par l’État, répondant à un cahier des charges défini par l’État, dont les responsables sont la plupart du temps choisis par l’État, ne nous semblent pas pouvoir répondre à la définition légale de subvention, mais relèvent le plus souvent d’une politique de débudgétarisation, permettant à l’État de gérer des fonds publics en dehors des contraintes de la comptabilité publique. Il ne s’agit alors pas de subvention, mais de détournement de fonds public.

La subvention n’est pas constitutive d’une contrepartie économique constituée par un prix et peut prendre des formes variées, et être octroyée en espèces ou en nature (mise a disposition de locaux, matériels, prestations intellectuelles, etc.).

Le montant de la subvention ne doit pas excéder le coût de mise en œuvre, ce qui suppose l’établissement d’un budget prévisionnel.

La subvention est discrétionnaire. Si les associations doivent remplir un certain nombre de conditions pour pouvoir bénéficier d’une subvention, le fait qu’elles les remplissent ne leur garantit pas pour autant l’octroi de ladite subvention. L’autorité publique doit cependant justifier d’un examen individuel et ne peut opposer un refus général et définitif à toute demande d’aide.

La subvention concourt à la satisfaction d’un intérêt général, ou local

Les subventions attribuées par l’État doivent ainsi correspondre à un objectif de politique publique précise dans le cadre d’un programme du budget de l’État. S’agissant des collectivités territoriales, les subventions doivent satisfaire à un intérêt local.

La circulaire rappelle que la subvention doit être clairement distinguée de la commande publique et que le recours à la subvention doit être privilégié dès lors que le projet financé s’inscrit dans son champ. Il est dommage que la circulaire ne consacre pas une ligne au financement d’associations dites para publiques qui constituent la plupart du temps des gestions de fait et des détournements de fonds publics. Il eut été intéressant de rappeler aux administrations publiques la ligne rouge à ne pas franchir. En oubliant de rappeler l’existence de cette ligne rouge, le gouvernement montre qu’il n’entend pas modifier ses pratiques et entend continuer à se servir de l’association loi de 1901 pour s’affranchir des contraintes publiques. Alors que les Premiers ministres Jacques CHIRAC et Lionel JOSPIN, dans la circulaire qu’ils avaient en leur temps élaborée sur ce sujet avaient tous deux invité les administrations à supprimer les associations para publiques, l’actuel Premier ministre feint de croire que le phénomène n’existe plus.

Les aides d’État

La circulaire rappelle qu’une subvention versée à une association pour une activité économique constitue une aide d’État au sens de l’article 107 §1 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE).

Cette notion ne concerne toutefois que les subventions d’un montant inférieur aux seuils dits de minimis jugés trop faibles pour affecter la concurrence entre États membres, à savoir 200 000 € sur trois ans, toutes aides confondues, ou 500 000 pour celles pouvant être qualifiées de service d’intérêt économique génénal (SIEG), notion pouvant intéresser la plupart des entreprises culturelles.

La circulaire rappelle que toute subvention publique pouvant être qualifiée d’aide d’État doit être compatible avec le marché intérieur sur la base d’une dérogation prévue par le traité et être légale.

Sur le fondement de cette disposition, les subventions versées à la presque totalité des entreprises labellisées du ministère de la culture, lesquelles n’ont à ce jour aucune base légale peuvent être qualifiées d’aide d’État non conformes. Le projet de loi adopté par l’assemblée nationale donne à ces subventions une base légale, mais ce faisant, il reconnaît qu’il s’agit d’entreprises répondant à des objectifs initiés et définis par l’État, ce qui fait sortir leur financement du cadre légal de la subvention !

La compatibilité d’une aide d’État peut reposer sur différents fondements, et notamment la directive du 17 juin 2004 qui définit les aides compatibles (8), au titre desquelles figurent notamment les aides à finalité régionales, les aides à la recherche, au développement et à l’innovation, les aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine, les aides en faveur des œuvres audiovisuelles, les aides en faveur des infrastructures récréatives multifonctionnelles.

Ces aides sont compatibles avec le marché intérieur et sont exemptées de l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, du traité, pour autant que les conditions prévues par la directive soient remplies.

La circulaire présente de façon détaillée l’ensemble de la réglementation des aides d’État, les conditions de leur compatibilité avec les traités européens, les obligations de notification de ces aides et les exemptions.

L’annexe 2 présente un modèle simplifié de convention pluriannuelle d’objectif qui doit être utilisé par les services de l’État pour les subventions d’un montant annuel supérieur à 23 000 € lorsque l’association exerce une activité économique et bénéficie d’un montant cumulé d’aides publiques inférieur à 500 000 € au cours de ses deux exercices précédents et de l’exercice fiscal en cours. L’annexe 3 présente un modèle de convention pluriannuelle d’objectif qui doit être conclue par les services de l’État sur trois ans. L’annexe IV présente les modalités d’instruction des demandes de subvention et l’annexe V présente les missions des délégués à la vie associative.

Roland LIENHARDT
Avocat au Barreau de Paris

((1) Circulaire n° 5811/SG.
(2) Circulaire du 22 décembre 1999.
(3) Circulaire du 1er décembre 2000.
(4) Circulaire du 24 décembre 2002.
(5) Circulaire du 16 janvier 2007 n° 5193/SG.
(6) Circulaire du 18 janvier 2010.
(7) Article 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2001, issu de la loi du 31 juillet 2015 relative à l’économie sociale et solidaire.
(8) Réglement (UE) n° 651/2014 de la commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.

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