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ou la recette du scandale à l’étouffée
Tout le monde connaît l'existence du rapport annuel
de la Cour des Comptes.
Sur un ton feutré, engoncé dans le devoir de
réserve, ce rapport dénonce pudiquement des
choses énormes sur lesquelles on s'émeut lorsqu'elles
sont divulguées par la presse et dont on n'entend ensuite
plus jamais parler.
Ce rapport a pour objet d'exposer aux plus hautes autorités
de l'État les principaux résultats de ses travaux
sur l'année écoulée. La Cour sélectionne
elle-même les sujets qui, en raison de leur caractère
exemplaire, lui semblent comporter des enseignements importants
pour la conduite de la gestion publique et dont la gravité
justifie qu'ils soient portés à la connaissance
de l'opinion.
Alors que les autres ministères ne sont épinglés
qu’épisodiquement par cette juridiction, celui
de la culture est toujours présent et souvent sur plusieurs
sujets.
Quelques exemples extraits du rapport 1997 :
Le Centre National des Arts Plastiques ne sert à rien
Le CNAP est chargé, dans le domaine des arts plastiques,
de favoriser la création artistique, de développer
la commande publique, d'assurer la préservation des
métiers d'art et de contribuer à l'élaboration
des dispositions juridiques et sociales relatives à
la création, à l'enseignement, à la formation
et à la recherche.
Il a vocation à acquérir, pour le compte de
l'État, des œuvres d'art contemporain et assurer
la conservation et la gestion des collections inscrites sur
les inventaires du Mobilier national et du Fonds national
d'art contemporain.
Pour faire bonne mesure, le délégué aux
arts plastiques est en même temps président du
CNAP.
La Cour des Comptes s'interroge sur l'intérêt
de prolonger l'existence d'une institution dont les dépenses
de fonctionnement, qui n'émanent même pas de
moyens propres, ont progressé alors même que
ses interventions sont en régression.
Au total, le Centre national des arts plastiques apparaît
comme un ensemble complexe et mal ordonné, dont les
coûts sont sans rapport avec sa valeur ajoutée.
En réponse aux questions de la Cour des Comptes qui
avait déjà fait un rapport sur cet organisme
en 1995, le ministère de la culture s'était
engagé à mener une réforme reposant sur
la dissolution du CNAP, le regroupement naturel de ses composantes
par activités, et la redéfinition de la tutelle
exercée par la délégation. La cour a
pris acte de ses intentions, mais constate dans son rapport
de 1997 " qu'elles se sont modestement limitées
à ce jour au rattachement de l'institut français
de restauration des œuvres d'art (IFROA) à l'école
du patrimoine " .
Les collections du Fonds National d'Art
Contemporain (FNAC) :
Le FNAC assure pour le compte de l'État l'acquisition,
la conservation et la mise en dépôt d'œuvres
d'art dans les domaines de la peinture, de la sculpture, des
arts graphiques, de la photographie et des arts décoratifs.
Ses collections comportent environ 66 000 œuvres acquises
depuis 1878. Les plus importantes se trouvent dans les musées,
notamment au Musée national d'art moderne.
La Cour des Comptes a observé que le suivi des dépôts
était peu fiable, tout comme les fichiers du FNAC,
en retard de mise à jour.
Le contrôle des œuvres déposées est
quasi inexistant. Un seul agent contractuel a la charge de
s'assurer de la présence et du bon état de 43
700 œuvres réparties auprès de 355 dépositaires
en région parisienne, 2 000 en province et 180 à
l'étranger...
Jusqu'ici, aucun corps d'inspection au ministère de
la culture n'assume la tâche, pourtant essentielle,
du contrôle des œuvres d'art contemporain appartenant
à l'État .
La Cour des Comptes note qu'en 1984, en réponse à
ses observations insérées au rapport public,
le ministère de la culture avait indiqué qu'il
comptait " prendre toutes dispositions, tant au niveau
de ses propres services qu'en ce qui concerne les dépositaires
extérieurs, pour que les règles applicables
à la surveillance des meubles et objets mis en dépôt
soient rigoureusement appliquées ". Toutefois,
la Cour constate dans son rapport de 1997 que ces intentions
n'ont pas été suivies d'effet, au Mobilier national
comme au FNAC.
Le Mobilier national
Le Mobilier national est l'héritier du garde meuble
de la Couronne fondé par Colbert en 1663. Il a pour
tâche d'assurer l'ameublement des résidences
présidentielles et de leurs établissements annexes,
d’assurer l'aménagement des locaux affectés
à l'Assemblée Nationale et au Sénat réunis
en congrès, de procéder à l'inspection
du mobilier déposé par décision du ministre
de la culture dans les immeubles affectés au service
public et de veiller à l'entretien des objets inscrits
à ses inventaires.
L'administrateur du Mobilier national veille en outre à
l'activité des manufactures de l'État (hormis
celle de Sèvres) et à la conservation de plus
de 200 000 objets dont 36 000 en réserve.
D'après le rapport de la Cour des Comptes " L'état de ses réserves et de ses inventaires
est alarmant : le personnel est sous encadré ; les
magasins, dispersés en sept sites, sont dans un grand
désordre, encombrés de nombreux objets endommagés
et hétéroclites; les agents ne disposent pas
de moyens informa-tiques ni d'appareils de manutention adaptés;
les réserves ne correspondent guère aux impératifs
de sécurité et de conservation. En attente de
restauration depuis longtemps faute de moyens, de grands tapis
ou des tapisseries anciens sont roulés, voir même
pliés à même le sol de béton. Les
inventaires sont partiels, encombrés d'articles banals,
entachés d'erreurs. Les procédures d'entrée
et de sortie des magasins sont inadaptées et mal suivies.
De nombreuses personnes ont accès aux réserves
sans que la liste soit établie ".
Le ministère de la culture, un ministère
qui a le sens de l’amitié !
Alors que les dispositions du décret de 1980 prévoient
que les dépôts sont limités aux pièces
de réceptions officielles, aux bureaux personnels des
membres du gouvernement et de leurs directeurs de cabinet,
le Mobilier national a meublé ou équipé
près de 250 logements de fonction d’autorités
non ministérielles, voir de personnes qui ne relèvent
même pas de l’État.
La Cour a également recensé environ 70 institutions
publiques ou privées ayant bénéficié
de dépôts sans justification réglementaire
dont : la fondation France - Liberté (Danielle MITTERRAND),
la Société des Gens de Lettres, (société
civile d’auteur liée à la SACEM), la Fédération
de l’Éducation Nationale, le Théâtre
de Saint-Lô ou le foyer des lycéens de la rue
Blanche (ce lycée a longtemps eu comme proviseur Monsieur
Pierre ROUDY, mari de la ministre du même nom, lequel
a également longtemps exercé des responsabilités
à la Société des Auteurs et Compositeurs
Dramatiques, autre société sœur de la SACEM),
ainsi que la fondation VASARELY (qui a d’ailleurs déposé
son bilan suite à sa mauvaise gestion par le doyen
de la faculté de droit d’Aix-Marseille, Charles
DEBBASCH et l’absence de contrôle du ministère
de la culture).
Alors que l'article 2 du décret du 23/02/1980 stipule
que " seuls les meubles et objets fabriqués
postérieurement à 1800 peuvent faire l'objet
d'une mise en dépôt". La Cour a noté
que l'on dénombrait en avril 1995, 1 256 dépôts
se rapportant à du mobilier antérieur à
cette date, dont 210 effectués après 1980. Pour
la seule administration centrale du ministère de la
culture, située rue de Valois, on trouve 8 tables,
secrétaires et bureaux, 4 sièges et 3 commodes
d'époque Louis XVI ainsi que 2 tapisseries des Gobelins
du XVIIe siècle. La plupart de ces meubles étant
placés ailleurs que dans le bureau du ministre. L’Ordre
des Avocats au Barreau de Paris ne respecte pas d’avantage
le droit puisqu’il a bénéficié d’un
dépôt illégal de 3 tapisseries des Gobelins
des XVII et XVIIIème siècles pour la somptueuse
Maison de l’Avocat de la place Dauphine.
Les ministères et services rattachés au Premier
ministre détiennent quelque 280 pièces antérieures
à 1 800, parfois fort anciennes et de grande valeur,
bon nombre d'entre elles étant placées dans
le bureau d'autorités " non ministérielles.
"
Théoriquement, les dépositaires de biens appartenant
à l'État doivent adresser un bilan annuel au
Mobilier national afin de permettre un contrôle régulier
des dépôts. Ce qui n'est fait que dans 40% des
cas.
La Cour déplore que, faute d'une autorité suffisante,
le Mobilier national ne puisse obtenir le retour d'objets
nécessitant une restauration ou soit privé de
moyens d'action en cas de perte de ceux-ci. Les inspections
auprès des dépositaires ne sont pas effectuées
régulièrement par le Mobilier national, en raison
du peu de moyens qu'il peut y consacrer (6 inspecteurs font
environ 10 visites par an). De plus certains services s'y
opposent ou n'acceptent qu'avec réticence. Depuis 1982,
il n'a pas été possible d'obtenir par exemple
une inspection à la mairie de Paris.
Le 24 juin 1996, une circulaire du Premier ministre a rappelé
les obligations des dépositaires de meubles et d'œuvres
d'art des collections nationales - musées nationaux,
Fonds national d'art contemporain et Mobilier national. Il
est prévu que le Mobilier national centralise l'ensemble
des procédures de mise en dépôt d'œuvres
dans les administrations et qu'une convention de dépôt
sera signée entre le ministère de la culture
et l'administration dépositaire. La Cour, dans son
rapport " prend acte de ces décisions, dont
les conséquences ne peuvent encore être évaluées
mais qui traduisent la prise de conscience par les pouvoirs
publics de la situation préoccupante du patrimoine
artistique mobilier de l'État mais souligne la nécessité
de renforcer l'autorité et les moyens de ce service ".
La gestion de la Réunion des Musées Nationaux
( RMN)
Les musées nationaux ont eu le rare privilège
de bénéficier de la publication d’un rapport
spécial de la Cour des Comptes en février 1997.
Au cours des deux dernières décennies, ils ont
connu un essor sans précédent et représentent
l'un des piliers de l'innovation culturelle. Les musées
ont cherché à développer les financements
d'origine privée auprès d'associations amies
ou de mécènes , en vue d'enrichir les collections
et de soutenir leurs actions culturelles.
La mise à disposition privative d'espaces des musées
au profit d'un bienfaiteur, particulier ou entreprise, qui
y convie les invités de son choix à visiter
les collections dans des conditions privilégiées,
a fait l'objet d'analyses divergentes entre la Cour des Comptes,
le ministère de la culture et les administrations des
musées.
La direction des musées de France et la Réunion
des musées nationaux (RMN) ont considéré
jusqu'à présent que l'utilisation privative
des salles des musées pouvait être qualifiée
comme action de mécénat. Les sommes versées
au musée n'étant pas proportionnelles au service
rendu, paraissent en conséquence devoir s'analyser
comme des dons pour l'essentiel de leur montant.
L'enjeu de la qualification
Cette qualification permet aux sociétés de déduire,
dans certaines limites, du montant de leur bénéfice
imposable les versements qu'elles ont effectués au
profit d'œuvres ou d'organismes d'intérêt
général. Par ailleurs, les dons bénéficient
du même régime de faveur que les subventions
au regard de la T.V.A.
Mais la qualification d’opération de mécénat
permet surtout d’appliquer au personnel des musées
un régime de rémunération plus favorable.
Pour la Cour des Comptes, il est clair qu'il s’agit de
prestations commerciales
La Cour s'appuie sur une étude des activités
des principaux musées tels que le Louvre, le château
de Versailles, les musées Rodin et d'Orsay. Elle a
pu remarquer que, depuis 1987, ces musées mettaient
des espaces à la disposition de personnes privées,
moyennant le versement, selon des tarifs préétablis,
de sommes variant en fonction des temps d'utilisation et des
espaces occupés de quelques dizaines à quelques
centaines de milliers de francs. Des conventions de "
mécénat " étaient conclues, selon
lesquelles les occupants désireux de consentir un don
d'un montant correspondant au tarif de mise à disposition
des espaces, se voyaient accorder en contrepartie la possibilité
d'utiliser certains espaces des musées à des
fins privées.
Ainsi, les dépenses engagées par les entreprises
ne sauraient constituer des dons dès lors que les sommes
versées ont pour contrepartie directe l'utilisation
des locaux de musées. La Cour conclut que, si la recherche
par les musées de sources de financements privés
paraît à bien des égards légitime
et bénéfique pour le patrimoine muséographique,
elle ne saurait être entreprise que dans un cadre respectueux
des règles budgétaires, fiscales et comptables
de la nation.
Une activité d'édition déficitaire
Le rapport de la Cour des Comptes analyse par ailleurs globalement
la politique d’intervention de l’État dans
le secteur des musées nationaux et des collections
nationales d’œuvres d’art lors de ces dernières
années. Le bilan qu’elle en tire est relativement
édifiant. Ainsi, à titre d’exemple, le
développement de services éditoriaux et commerciaux
de la RMN avait pour but d’apporter de nouvelles recettes
afin d’accroître les potentialités d’acquisition
d’œuvres et d’organisation d’expositions.
L’analyse des chiffres depuis 1984 montre que cette activité
est globalement très déficitaire et coûte
de l’argent au lieu d’en rapporter.
Ce constat est d'autant plus grave que l'exercice de cette
activité d'édition nuit à des éditeurs
privés qui étaient prêts à occuper
le terrain sans que cela coûte un centime à l'état.
La politique du livre au ministère
de la culture (Rapport 1996)
La direction du livre et de la lecture a été
créée en 1975 au sein du ministère de
la culture afin de définir et mettre en œuvre
une politique du livre.
En l'absence d'une véritable cohérence et d'une
répartition suffisamment claire des compétences
entre la direction du livre et de la lecture et le Centre
national du livre (CNL), les actions menées se sont,
au cours des années 1992 à 1995, caractérisées
par une excessive dispersion des formes d'aides, un manque
de précision de leurs critères d'attribution,
le défaut d'évaluation a posteriori de leurs
effets, et parfois une confusion fâcheuse entre objectifs
de services et intérêts privés. Quand
ces aides ont été attribuées sous forme
de prêts, les graves lacunes dans le suivi des remboursements
de ces derniers se sont soldées par de lourdes pertes,
de l'ordre de 10 millions de francs entre 1988 et 1994, alors
qu'au 31 décembre 1994, le montant total des encours
s'élevait à 110 millions de francs et que la
moyenne des prêts sur la période atteignait 17,5
millions par an.
Enfin, qu'elles aient été conduites directement
par le Centre National du Livre ou par l'intermédiaire
d'associations subventionnées, ces actions se sont
accompagnées d'un laxisme dans la gestion des moyens
et d'une croissance des coûts de fonctionnement dans
nombre de budgets d'intervention, qui ont réduit d'autant
les ressources effectivement consacrées au redressement
du secteur du livre.
À travers le contrôle de la direction du livre
et de la lecture, du Centre national du livre et de cinq associations
placées sous leur tutelle, la Cour a principalement
examiné la politique du ministère de la culture
relative à l'économie du livre.
Des constatations faites par la Cour, il ressort que, faute
d'une véritable unité d'impulsion, l'État
n'a pu définir une politique claire et a multiplié
les formes d'aides. Une certaine confusion s'est parfois établie
entre objectifs d'intérêt général
et soutien d'activités commerciales privées,
et la gestion des moyens d'intervention a été
insuffisamment rigoureuse.
Une confusion est parfois apparue entre l'intérêt
général et des intérêts privés.
Certaines aides ont été détournées
de leur finalité, ou parfois accordées à
des organismes dont les représentants siégeaient
dans des commissions d'attribution, ou encore ont abouti à
la prise en charge par l'État du coût d’opérations
étrangères à sa mission de service public.
Les exemples suivants illustrent bien la confusion des responsabilités
publiques et privées dans les procédures d'attribution
des aides :
- L'éditeur d'une " Histoire de la photographie " était membre de la commission " Arts
", qui eut à se prononcer en 1990-1991 sur
une subvention exceptionnelle d'un million de francs accordée
à la publication de l'ouvrage. Il est vrai que la décision
avait été notifiée par le président
du CNL au bénéficiaire avant même que
cette commission ne se soit réunie.
- En 1992, un directeur de collection d'une importante maison
d'édition obtint de la commission CNL dont il était
président, la subvention de 183 000 F qu'il avait sollicitée
et qui ne donna lieu qu'à une instruction sommaire.
- En 1993, cette même personne a obtenu une subvention
du CNL de 1 110 000 F, en tant qu'auteur principal d'un important
et prestigieux ouvrage collectif dont la réalisation
ne dépendait certainement pas de l'aide publique.
- En 1992, deux ouvrages ont fait l'objet d'aides à
la traduction pour des montants atteignant respectivement
93 000 F et 43 000 F alors que le directeur du livre et de
la lecture en était coauteur.
La gestion du festival de musique et d'art
lyrique d'Aix-en-Provence
Dans la fin des années 80, l'association qui organisait
" le festival d'art lyrique d'Aix-en-Provence "
s'est trouvée confrontée à de graves
problèmes financiers en raison de difficultés
de gestion et de la baisse de fréquentation du festival.
La municipalité d’Aix-en-Provence a crû
devoir relancer cette manifestation en créant une Société
d’Économie Mixte (SEM). Mais la création
de la société, la SEMETA, en 1992, sans études
préalables suffisantes, n'a rien résolu. La
situation s'est même aggravée en raison de la
poursuite des mêmes déficiences dans la gestion
et de l'échec de la relance du festival.
La création de la société n'a été
précédée d'aucune étude sur les
carences passées, le devenir de l'association ou l'opportunité
du choix d'une SEM pour la gestion du festival. Une étude
a pourtant été commandée et payée
280 000 F par la commune à l'Agence Rhône-Alpes
de Service aux Entreprises Culturelles (ARSEC), mais elle
n'avait pour but que de définir les modalités
pratiques de constitution de la SEM. On notera au passage
le montant impressionnant de la facture payée à
cette " association " créée à
l’initiative du ministère de la culture, subventionnée
et missionnée sans respect des règles des marchés
publics au regard de l’étroitesse du sujet de
l’étude...
Le fait de confier la gestion du festival à une SEM
n'a rien changé. Les organes de direction et de contrôle
de cette nouvelle structure n'ont pas exercé leur mission.
Il y a donc eu persistance des déficiences en matière
de gestion.
Le personnel de l'association a été repris par
la nouvelle structure hormis le directeur général
adjoint.
Le directeur de l'ARSEC qui venait de réaliser l’étude
si largement rétribuée, a été
ensuite recruté pour prendre en charge la gestion administrative
de la SEM mais, moins de 18 mois plus tard, des divergences
étant apparues, son contrat de travail a été
rompu, assorti toutefois d'une indemnité correspondant
à un an de salaire.
La Chambre régionale des comptes a également
relevé que le fait que le directeur général
du festival d’Aix soit également directeur de
l'Opéra de Lyon a eu pour effet d'augmenter les dépenses
du festival par la prise en charge de ses frais de séjour
à Aix et par le recrutement d'un conseiller artistique
permanent, recrutement que la ville et l'État n'avaient
pourtant accepté qu'à titre temporaire.
En outre, aucun appui sur une structure existante n'a été
ébauché pour tenter de réduire les coûts
techniques, notamment les rémunérations des
techniciens qui, dans certains cas, occupaient par ailleurs
un emploi dans d'autres organismes publics.
La commune de Noisy-le-Grand (Seine Saint-Denis)
(Rapport 1995 )
En ayant démembré la gestion de certains de
ses services au profit d'associations de la loi 1901, cette
commune apporte un nouvel exemple des abus en ce domaine.
Examinant la gestion de la commune de Noisy-le-Grand, la Chambre
régionale des comptes d'Ile de France a notamment établi
que plusieurs associations satellites (dont l'association
" Centre culturel Michel-Simon " et l'association
" Michel-Simon Arts Production ") n'étaient
en fait que des démembrements de l'administration communale,
utilisés notamment pour allouer aux dirigeants ou à
d'autres personnes des rémunérations irrégulières.
En effet, ces démembrements de l'administration communale
ont permis au maire et à certains de ses collaborateurs
de disposer de fonds communaux en s'affranchissant des règles
et des contrôles.
La Cour a également fait état d'une gestion
laxiste et de désordres comptables des deux associations
précitées. La Chambre régionale des comptes
a engagé des procédures de gestion de fait motivées
par les opérations irrégulières effectuées
sous le couvert des associations.
Les pouvoirs publics disposent donc bien des outils d’information
et de contrôle à même de corriger les déviances,
l’absence de réaction suite à ces rapports
montre à quel point la culture est le pré carré
des politiciens.
© Roland LIENHARDT - 1998
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